各地集中清理PPP项目库 推动高质量发展 PPP瘦身健体再出发

发布时间:2018-05-30    次数:564    【 】    
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作为公共服务供给的创新方式,PPP模式通过政府与社会资本平等合作、优势互补,在推动城市发展中取得了积极的成效,但也出现了一些不规范、不健康现象。伴随着国家引导下的“瘦身健体”,得到进一步规范化发展的PPP模式,正在朝向高质量发展再次上路,将使城市获得更多发展动能。

在国务院办公厅近日公布的2017年落实有关重大政策措施真抓实干成效明显的地方名单中,多个地方因推广政府和社会资本合作(PPP)模式工作有力、社会资本参与度较高而榜上有名。在PPP不断为城市发展注入活力的同时,一些地方违规操作累积的风险也不容忽视。财政部近日发布数据显示,截至2018年4月23日,各地累计清理退库项目1695个、涉及投资额1.8万亿元;上报整改项目2005个、涉及投资额3.1万亿元。

伴随着PPP“瘦身健体”,城市将获得更多发展动能。

优化公共服务

PPP能推动政府、市场和社会公众三方共商共建共赢,实现公共服务供给的质量、效率和动力变革。

在引入PPP模式前,河北省张家口市桥西区供热系统运营服务质量不高且效率低,时常被用户投诉。2014年,桥西区政府决定以规范的PPP模式来解决问题。他们与民营企业合作成立了新公司,新公司获得25年经营权,经营期满后,公司将项目资产无偿移交政府。项目落地的第一个供暖季结束后,这个曾经依靠补贴的公共服务项目扭亏为盈,供暖投诉减少了80%。

国务院发展研究中心研究员、中国科学院大学中国PPP研究中心主任孟春表示,PPP模式通过政府与社会资本平等合作,优势互补,在公共服务领域打破垄断,鼓励创新,实现双方的风险分担,合作共赢,成为公共服务供给的创新方式,对推动城市基础设施的更新、公共服务的优化升级具有重要而深远的意义。

最新统计数据显示,截至2018年3月末,全国政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目管理库累计项目总数7420个、投资额11.5万亿元。文化、体育、医疗、养老、教育、旅游等6个基本公共服务领域项目继续增长,3月末累计项目总数1349个、投资额12084亿元。

“PPP能够有效推动形成政府、市场和社会公众三方‘共商共建共赢’的局面,完善城市管理体制,提高公共产品与服务的供给效率与质量。”孟春说,PPP模式通过风险分担、绩效考核等核心理念,助力实现公共服务供给领域的质量变革、效率变革和动力变革。在推动城市发展的过程中,政府把融资、建设、运营等风险有效分担给更有能力承担的社会资本方,并通过绩效考核机制对项目的服务质量实行全生命周期监管,提高微观层面的项目产出效益,让百姓获得更多实惠。

PPP给城市带来更多绿意。公共交通、供排水、生态建设和环境保护、水利建设、可再生能源、科技、文化、养老、医疗、林业、旅游等多个领域的PPP项目都具有支持污染防治和推动经济结构绿色低碳化的作用。

抓规范严监管控风险

应找准PPP模式在城市的应用领域,强化PPP的运营与绩效考核,构建科学合理的风险分担机制。

PPP对推动城市基础设施的更新、公共服务的优化升级的意义毋庸置疑,但在实际操作中种种不规范现象也开始出现。去年年底,《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》发布,要求各级财政部门应组织开展项目管理库入库项目集中清理工作。《通知》一经发布,即引起广泛关注。

中国财政科学研究院PPP研究所所长彭程表示,PPP领域发生一些不规范、不健康现象的原因主要在于:一方面,一些地方政府和社会资本当前更看重PPP的投融资功能,PPP的共治理念还没有植入人心,地方政府在实施PPP的过程中仍然存在短期利益倾向和机会主义;另一方面,PPP各参与主体还或多或少存在能力不足,人才短缺现象,有些参与主体对PPP模式理解不准确、不透彻。财政部等多部委出台的一系列纠偏性政策,正是为PPP市场正本清源,使得其行稳致远。

“PPP模式在推动城市发展中取得了积极成效,但我们也要清醒认识到面临的问题与挑战。”孟春说,比如泛化PPP的运用范围,部分地方政府对PPP内涵的理解不够准确、认知不够深刻,将房地产等纯商业化项目拿来包装成PPP,绕过相关政策监管。

此外,部分社会资本既不具备运营能力,也试图逃避承担运营风险,导致了这些项目“重建设、轻运营”,与以运营为核心、强调“建设运营一体化”的PPP初心相悖。部分地方未按照新发展理念去发展PPP模式,而是将PPP作为城市建设的融资手段,产生了风险分配不合理、明股实债、政府变相兜底等问题。

孟春建议,应找准PPP模式的应用领域,强化相关参与方对PPP的认识,不能将PPP模式随意嫁接到任何领域。监管部门要做到严把PPP模式的适用范围和边界,防止将商业项目和纯工程项目包装成PPP项目进行融资。

“此外,要强化PPP的运营与绩效考核。根据不同行业PPP项目的实际情况与运营特征,细化绩效考核标准,完善项目产出与绩效相挂钩的按效付费机制,实现项目规范运作和公共服务提质增效。”孟春说,合理分担风险是PPP模式的核心理念之一,政府与社会资本要构建合理、完备的风险分担机制。

突出重点融入城市发展

着力推动PPP在文化、旅游、健康、体育、养老等基本公共服务行业的深耕细作,提高民营企业参与度。

PPP“瘦身健体”的同时,如何更好地融入城市发展是值得深入思考的问题。今年4月底,文化和旅游部、财政部联合发布通知,鼓励通过在旅游领域推广政府和社会资本合作模式,推动项目实施机构对政府承担的资源保护、环境整治、生态建设、文化传承、咨询服务、公共设施建设等旅游公共服务事项与相邻相近相关的酒店、景区、商铺、停车场、物业、广告、加油加气站等经营性资源进行统筹规划、融合发展、综合提升。

“这就是很好的尝试,”孟春认为,“应着力推动PPP模式在文化、旅游、健康、体育、养老等基本公共服务行业的深耕细作,让人们有更多的获得感和幸福感。”

相关部门也出台文件,为一些领域的PPP发展划出重点。比如在污水、垃圾处理领域全方位引入市场机制,推进PPP模式应用,对污水和垃圾收集、转运、处理、处置各环节进行系统整合,实现污水处理厂网一体和垃圾处理清洁“邻利”,有效实施绩效考核和按效付费,通过PPP模式提升相关公共服务质量和效率。在养老领域,重点引导和鼓励社会资本通过PPP模式,立足保障型基本养老服务和改善型中端养老服务,参与养老机构、社区养老体系建设、医养健融合发展等养老服务供给。

要让PPP更好地融入城市,需要进一步发挥民间资本的力量。截至今年3月末,全国PPP项目管理库843个落地示范项目中,签约社会资本共1449家,其中民企占39.1%;民企参与的示范项目438个,占52.0%。业内专家认为,民企参与的示范项目占到半壁江山,极大地提振了市场信心,又体现了PPP优化配置资源的属性。

“PPP模式和项目最终成功与否取决于公众的满意度,这是PPP项目与一般商业项目的根本区别。”中国财政科学研究院院长刘尚希表示,PPP项目归根到底是一种公共服务提供方式的创新,其好坏要以是否符合民众利益为最高标准。当前,PPP发展已经由快速发展阶段转入高质量发展阶段,这与我国经济发展阶段的转变是一致的。高质量的PPP发展,不仅要符合我国国情,更需要不断创新,在创新中总结和反思。

发表于《经济日报》2018年5月23日


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